湖北省全面实施预算绩效管理系列制度解读

为贯彻落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，立足我省实际，省财政厅修订了《湖北省省级预算绩效目标管理暂行办法》《湖北省省级预算绩效评价管理暂行办法》《湖北省省级预算绩效评价结果应用暂行办法》，调整了《湖北省省直专项、省对市县转移支付绩效管理暂行办法》，补充了《湖北省省级预算事前绩效评估管理暂行办法》《湖北省省级预算绩效运行监控管理暂行办法》，将这六个办法用一个文件同时印发,即《湖北省财政厅关于印发全面实施预算绩效管理系列制度的通知》（鄂财绩发〔2020〕3号）（以下简称《省级系列制度》）。现就修订、调整、补充情况说明如下：

一、起草背景

（一）党中央、国务院有新要求

2018年9月，党中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号，以下简称《意见》），要求用3－5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。财政部进一步明确，省级层面在2020年底要基本完成改革目标。全面实施预算绩效管理，给这项改革带来了新变化，主要表现在资金量更大，责任要求更严，与预算管理改革融合更紧，工具化更明显，实践要求更简单，等等。

（二）改革面临问题有新发现

2013年以来，我省预算绩效管理改革“从无到有、从虚到实、从粗到细”，取得了明显成效。站在新的历史起点上，审视过去的工作历程，工作中仍然存在形式多、实效少，被动多、主动少的问题，一些部门和市县并没有真正重视绩效管理，评价结果应用这个关键环节在多数部门和市县还没有破题。参与预算绩效管理的财政部门、预算部门、第三方机构都不同程度的存在问题，比如财政部门服务不到位、参与不到位、引领不到位，预算部门重视不够、参与不够、展示不够，第三方机构简单问题复杂化、评价质量不高、结果应用不力，等等。

（三）各方职责定位有新认知

2019年湖北省财政厅修订了《湖北省财政厅预算绩效管理内部工作规程》，举办了预算绩效管理省直培训和市县培训，明确了财政部门与预算部门，部门内部绩效管理处与资金管理处、财务处与业务处的职责“定位”，初步实现了预算绩效管理机构主司组织协调的职能“归位”，初步解决了财政部门“单边推进”、绩效管理处和财务处“单打独斗”的问题。通过对第三方机构参与方式的探讨，结合我省实际情况，明确了第三方机构参与预算绩效管理的方式，由第三方机构独立开展评价工作，并出具评价报告，财政部门和预算部门在评价报告基础上形成评价结果。

我省现行的制度不够系统、全面，与全面实施预算绩效管理的要求不相适应。为了在我省加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，切实提高财政资源配置效率和使用效益，省财政厅在开展实地调研，并广泛征求省直部门、厅内处室、第三方机构意见的基础上，经过多轮修改完善，形成了《省级系列制度》。

二、修（制）订原则

（一）落实中央要求。《意见》对全面实施预算绩效管理进行了统筹谋划和顶层设计，是新时期预算绩效管理工作的根本遵循。根据这些要求，需要作出相应的制度安排。

（二）坚持问题导向。针对参与预算绩效管理各方在工作中存在的突出问题，着力解决问题，消除制度障碍，以问题为导向，需要作出相应的制度优化。

（三）强化责任意识。按照“谁花钱、谁问效”、“谁管钱、谁问效”的原则，明确各自的职责范围、权责边界、工作流程和操作要求。围绕职责定位，需要作出相应的制度设计。

（四）保持前后衔接。原有制度已经沿用多年，根据中央文件新要求、解决问题新办法、工作流程新设计，对部分条款作出保留、修改、补充、废止等相关调整，实现有序过渡。

（五）力求简便易行。财政资金伴随政府管理已经延伸到社会治理各个领域，承担绩效管理主体责任的单位和人员非常多。在实施绩效管理时，力求简便易行，将复杂问题简单化，将混乱问题规范化，推动相关各方更好、更主动承担绩效管理主体责任。

三、主要变化

此次修订、调整、补充的全面实施预算绩效管理系列制度，具体包括“5+1”，“5”就是省级绩效评估、绩效目标、运行监控、绩效评价、结果应用五个全过程的管理办法，“1”就是省直专项、省对市县转移支付绩效管理办法。主要变化如下：

（一）规定第三方机构的参与方式

我省原来在制度设计上，对第三方机构参与预算绩效管理的职责边界上界定比较模糊，在工作衔接上表述不够明确。此次修订，对第三方机构参与预算绩效管理的职责边界工作衔接作出明确的规定和表述。

在绩效评估时，规定省直部门可以自行实施，直接形成评估结果；也可以委托第三方机构实施，在第三方机构出具的评估报告基础上形成评估结果。

在绩效目标审核时，改为必要时可以委托专家或第三方机构参与审核。

在绩效评价时，改为由省直部门、省财政厅自行实施的，直接形成评价结果；根据需要委托第三方机构实施的，在第三方机构出具的评价报告基础上形成评价结果。规定省财政厅应当引导和规范第三方机构参与预算绩效管理。第三方机构应当明确主评人，其他参与评价人员可以自行确定，重点项目可以外聘相关行业、领域专家学者共同完成委托事项。

第三方机构大量参与预算绩效管理工作，提供咨询服务，省财政厅一方面要通过制度设计，为第三方机构放开手脚、高质量地开展工作创造条件，另一方面落实深化“放管服”改革、优化营商环境的要求，在停止第三方机构入围资格招标的同时，启动第三方机构参与预算绩效管理相关标准的研制工作，包括但不限于基本规范、工作行为规范、报告编制规范、报告评级规范等，既体现“放”，也实现“管”和“服”，推动第三方机构加强自身建设、提高服务水平。

（二）体现主要负责同志对本部门预算绩效负责的硬性要求

落实“部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责”的要求，规定自评工作方案须呈省直部门主要负责同志审核，根据省直部门主要负责同志安排开展部门自评工作；规定部门自评结果、财政评价结果须送部门主要负责同志审签，根据部门主要负责同志批示和评价结果进行整改；规定结果应用情况须经部门主要负责同志审阅，及时公开结果应用情况并报省财政厅。同时，规定部门自评结果（文字形式）、财政评价结果增加摘要版，控制在1500字以内，便于部门主要负责同志阅览。

我省原来在制度设计上，评价报告就是评价结果，第三方机构出具的评价报告分为专业版（主要供专业人员使用）、缩略版（主要供人大审查人员、单位管理人员使用）两种版本。现在在制度设计上，是在评价报告基础上形成评价结果，评价报告仍分为专业版（主要供专业人员使用）、缩略版（主要供相关责任主体形成评价结果使用）两种版本，通过研制报告编制标准的形式对第三方机构明确；评价结果分为缩略版（主要供人大审查人员、单位管理人员使用）、摘要版（主要供部门主要负责同志使用）两种版本，在此次修订制度时作出规定。

（三）调整绩效目标设置、审核的相关规定

绩效指标是绩效目标的细化和量化，是实施预算绩效管理的逻辑起点，其重要性是不言而喻的。此次修订，对绩效目标设置、审核的相关规定进行调整，增加可操作性。

1.对绩效目标设置的要求具体化

原来的绩效目标设置要求是“指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配”，在具体操作中容易被变通，经常出现目标设置不相关、弱相关或矮化的问题，现在改为“考核量化、适度压力、相关匹配、指向核心、讲求成本”。其中要求适度压力，就是指标值设置应当具有挑战性和压力性，不得设置容易达到或过低的指标值，原则上，相同指标的指标值设置应当较上年完成情况有所提升。

2.对绩效目标审核的权责边界清晰化

为了让绩效目标审核更加务实、有效，制度对绩效目标审核的边界进一步清晰化，一是改为省财政厅对绩效目标进行审核，绩效目标审核的主要内容基本不变。二是改为必要时可以委托专家或第三方机构参与审核。三是规定通过逐年修正、提取、固化绩效指标，如此循环往复，实现绩效持续性改进和螺旋式上升，形成相应的绩效指标和标准体系。

3.对绩效目标设置、审核的程序进行简化

一是在绩效目标设置时，将原来的编报《项目申报表》、《部门整体绩效目标表》的同时，需提供《绩效目标编制说明及相关证明材料》，改为审核需要时再提供《绩效目标编制说明及相关证明材料》。二是在绩效目标审核时，将原来的要求每个项目审核后需出具《绩效目标审核意见书》，改为必要时需出具《绩效目标审核意见书》。

（四）赋予省直部门更多的管理自主权

落实“赋予部门更多的管理自主权”的要求，对部门自评作出较大的调整，推动省直部门落实主体责任。

1.改变部门自评的实施方向

规定自评目的主要侧重于绩效目标完成情况的自我检查、实现部门的自我管理，是提取、修正、固化绩效指标的过程，也是省直部门对本部门管理的二级项目、所属单位实施绩效管理的过程。

2.简化部门自评的呈现形式

一是将原来的每个项目都出具自评报告，改为对工作运转类、金额小于1000万元的项目和项目支出总额小于1000万元的部门，自评由预算单位自行实施，以表格形式呈现，只填写自评表即可；其他部门和项目，可委托第三方机构进行实施，以文字形式呈现，需出具自评结果。二是将原来部门自评时可以设定绩效评价指标，改为不得另行设定绩效评价指标（确有需要的除外）。

3.改变部门自评的激励导向

规定部门自评主要对省直部门主要负责同志负责，采取逆向激励，推动省直部门设置压力性绩效指标。部门自评只评分，不评级。与此相对应，规定财政评价主要对省委、省政府主要负责同志负责，采取正向激励，省财政厅适时进行汇总报告。

4.明确部门自评在内部的应用要求

规定对部门预算中二级项目开展的自评，可根据绩效评价结果对二级项目进行排序，调整用于保障绩效好的项目。规定对本部门所属单位开展的整体绩效自评，可根据绩效评价结果与该单位预算控制数挂钩。规定对部门所属的省直专项、省对下专项转移支付、具有特定用途和具体使用目标的共同事权类一般性转移支付开展的部门自评，应当将评价结果作为专项资金分配的重要因素。

5.规定评价完成时间

规定部门自评原则上应当于每年4月30日前完成，以便省审计厅在例行审计时对自评结果的真实性、准确性进行复核。

（五）加大财政评价力度

在赋予部门更多的管理自主权的同时，加大财政评价力度，提高财政评价质量。

1.适当扩大财政评价范围

规定财政部门组织的财政评价，原则上对省直专项、省对下专项转移支付、具有特定用途和具体使用目标的共同事权类一般性转移支付财政评价实现每5年全覆盖。对财政评价结果显示需进一步提升绩效的项目，可以持续开展财政评价。对一次性项目，应当在次年开展财政评价。对实施期不超过5年的延续性项目，根据项目进展开展财政评价。

2.政策评价纳入制度规范

规定对政策目标已实现、政策与当前改革发展形势不一致、政策执行效果存疑、政策执行效果较差的项目，原则上应当选择政策评价。根据评价给出延续和终止的结论。

3.明确样本选择相关要求

综合考虑绩效评价工作特性、经济性、时效性等因素，规定原则上样本总量按照资金总额或市县（项目）个数的20%确定;综合考虑地域、人口、资金量、工作情况等因素，规定原则上样本个体采取分类、分层抽样的办法确定，应当具有广泛代表性。与此相对应，部门自评也比照执行。

4.规定评价完成时间

规定财政评价原则上应当于每年5月31日前完成，以便按时报送省人大预算工委审查。

（六）落实评价结果应用的刚性规定

落实“建立评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制”的要求，对财政评价结果应用作出细化的、硬性的规定，增加可操作性。

规定省级常年性、延续性项目，项目评价结果为中等的，下一年度根据分数按相应比例扣减预算；评价结果为差等的，下一年度取消该项目。规定部门（单位）整体绩效评价为中等的，下一年度根据分数按相应比例扣减预算控制数；评价结果为差等的，下一年度扣减预算控制数10%。规定政策评价，结论为终止的，应当取消相关的项目；结论为延续的，应当进一步完善和改进。

（七）明确违法行为和责任追究的具体事项

针对预算绩效管理中存在的突出问题，对违反财经纪律、违反《预算法》等财经法规的行为认定、处理提出明确要求。

规定省直部门和省财政厅应当认真履行有关职责，依法接受监督。规定省直部门应当对自评结果的真实性和准确性负责。审计部门加强对自评结果真实性、准确性的复核。规定受托的第三方机构应当对其出具的评估报告、评价报告负责，保证报告的公信力和客观性。规定省直部门和省财政厅不得将绩效目标管理、绩效评价工作交由第三方机构整体外包、体外循环，也不得影响第三方机构独立开展绩效评估、绩效评价工作。规定对在绩效管理中出现的违法行为，应当根据预算法、公务员法、监察法、公职人员政务处分法、会计法、注册会计师法、资产评估法、财政违法行为处罚处分条例等有关法律规定追究责任。

（八）补充绩效评估、运行监控两个制度

补充绩效评估、运行监控两个制度。落实“将评估结果作为申请预算的必备要件”的要求，对1000万元以上的新出台重大政策和项目开展事前绩效评估的具体事项作出规定。落实“对绩效目标实现程度和预算执行进度实行双监控”的要求，对绩效运行监控的具体事项作出规定。

（九）规定下达转移支付时须同步下达区域或项目绩效目标

落实“将绩效目标设置作为预算安排的前置条件”的要求，参照财政部的做法，对资金分配前提、资金和绩效目标下达、绩效目标口径等作出规定。

规定按照“谁分配资金、谁审核目标”的原则，审核未通过的，不得进入资金分配流程。规定省财政厅向项目具体实施单位分配省直专项资金时，应当同步下达项目绩效目标。向市县财政部门下达转移支付时，应当同步下达区域或项目绩效目标。规定设置绩效目标口径，一般应当包含省级资金、共同分配使用的市县财政资金以及其他所有共同使用的资金在一定期限内预期达到的产出和效果。其中，对于属于共同事权且无明确分担比例的转移支付资金，设置整体绩效目标可以只包含省级资金在一定期限内预算期达到的产出和效果。

下一步，省财政厅将认真做好《省级系列制度》的政策解读、宣传、培训和执行，推动省直部门制订部门实施细则，推动市县制订本区域预算绩效管理办法，确保全面实施预算绩效管理各项改革任务落到实处。

湖北省财政厅

2020年7月30日